Skip to main content

Er regionaliseringen af Danmark en hensigtsmæssig forvaltnings- konstruktion?

Formand Erik Kristensen, Overlægeforeningen E-mail: ekristensen@dadlnet.dk

3. sep. 2008
7 min.

Der er desværre ikke tradition for, at der i den offentlige sektor foretages effekt- og kvalitetsanalyser af organisationsændringer - hverken før eller efter. Hospitalssektoren igennem de sidste ti år er et lysende eksempel på dette udsagn.

Dette adfærdsmønster skal dog ikke afholde mig fra nogen betragtninger over den hidtidige funktion af regionaliseringen. Det kan med en vis ret indvendes, at funktionsperioden er for kort til en sådan vurdering, men på den anden side kan det også anføres, at skal der ske radikale ændringer eller korrektioner, bør disse finde sted allerede efter en (til to) valgperiode(r), også selvom endnu en stor strukturændring/reform vil udløse en betragtelig træthed og apati, ikke mindst blandt de i kommunerne ansatte.

Endelig er det tydeligt, at selve den regionale »grundkonstruktion« har nogle iboende svagheder, som allerede nu træder ganske klart frem.

Allerede etableringsprocessen i 2005 kunne give en mistanke om, at regionerne ville få en vanskelig gang på jorden. Tilslutningen i Folketinget virkede lunken med et vist præg af, at man ville have »ro på bagsmækken« i de partier, der besad mange amtsborgmesterposter. Endvidere at Folketinget bevidst stækkede regionernes politiske muligheder ved at ophæve kommunalfuldmagten og nedlægge udvalgsstyret og derved de facto omdanne Regionerne til et administrativt organ, men dog med en politisk ledelse. En handling, der kunne tænkes at være udløst af, at sundhedssektoren ikke er underlagt EU's servicedirektiv og dermed alene er et domæne for Folketinget. Hvilket også tydeligt manifesterer sig i den offentlige debat.

Vi var da også vidne til, at Regionerne, før de havde haft etårsfødselsdag, måtte opleve den nedværdigelse at blive truet på deres eksistens fra lederen af et af de regeringsbærende partier, hvilket siger meget om en del af regeringens forventninger til Regionernes opgavevaretagelse.

Der er imidlertid tre væsentlige aktuelle emner, som specielt giver anledning til tanker om Regionernes funktionsmuligheder eller måske mere korrekt eksistensberettigelse, nemlig forløbet af OK-08, den regionale hospitalsplanlægning samt en analyse af regionspolitikernes egen opfattelse af funktionen i regionsrådene.

Den netop overståede overenskomstforhandling med Danske Regioner har demonstreret, at regionernes økonomiske frihedsgrader er meget begrænsede og nærmest ikkeeksisterende. Det viser sig ved, at forhandlingerne trækker ud og er tæt på en direkte kopi af de trufne beslutninger på dels det private arbejdsmarked og dels det statslige område.

På det kommunale område er Kommunernes Landsforening (KL) den toneangivende part, hvilket bl.a. manifesterede sig ved, at størstedelen af de principielle politiske udspil fra KL blev overtaget af Danske Regioner. Forhandlingerne på det regionale område var tilrettelagt, så de hele tiden skulle afvente aftalerne i kommunerne. Jeg er klar over, at man meget let kan komme til at overdrive kommunernes reelle handlefrihed i OK-forhandlingerne og ved de årlige økonomiforhandlinger med staten, men det er dog et faktum, at kommunerne er selvstændige politiske enheder med egne penge og egne mandater og dermed med en hel anden politisk legitimitet end Regionerne.

Det efterfølgende forhandlingssammenbrud og strejken på sygeplejerskeområdet udstillede i en endnu mere grotesk form den økonomiske/politiske spændetrøje, Regionerne befinder sig i. De økonomiske midler i regionen bestemmes af andre, og for 80% vedkommende af staten, ligesom også anvendelsen af midlerne hovedsagelig er bestemt af staten. Trods disse konditioner har Regionerne forpligtelsen til at varetage og lande overenskomstforhandlingen. Der er ingen logisk sammenhæng mellem Regionernes rettigheder og pligter i denne konstruktion.

Situationens absurditet stilles endvidere til skue ved, at statsministeren og finansministeren under den alvorlige situation, der opstod under den ca. to måneder lange sygeplejerskestrejke, henviste til, at det er Regionernes ansvar, på trods af at de er økonomisk bundet på hænder og fødder uden muligheder for at agere. Denne magtbalance fremgik med al ønskelig tydelighed af, at selv tilførslen af de beskedne ekstra midler DSR, først var mulig efter finansministerens tilladelse. Strejkeforløbet og de dermed forbundne forhandlinger fremtræder mere som et legitimerende rollespil for offentligheden end en reel forhandling.

Hvorfor forhandlede ministeren ikke direkte - og noget før?

Hvorfor skulle tusindvis af patienter bringes i en unødvendig klemme?

Demokratiet pådrog sig nogle skrammer, da regeringen og Folketinget - trods advarsler - reelt fraskrev sig det overordnede ansvar for sundheden i Danmark ved at hævde, at situationen ikke gav anledning til blivende eller egentlige tab af menneskeliv på trods af informationer om, at nødberedskaberne kun dækkede en del - om end den i offentligheden mest spektakulære del af sygdomsspektret. Jeg tror, at der er mange med indsigt i sundhedssektoren, som har rystet på hovedet, når statsministeren tonede frem på skærmen med disse udsagn, vel vidende at der også fra nogle sundhedsfaglige personer er brugt samme ikke fagligt funderede undskyldning, selvom de burde vide bedre.

En logisk konsekvens af de egentlige politiske magtforhold burde have været, at der langt tidligere var kommet et direkte forhandlingsengagement fra finans- og/eller sundhedsministeren. Dette ville have givet samme forhandlingsmæssige vilkår på det økonomiske område som i den private sektor, forstået på den måde, at den part, der har pengene også fører forhandlingerne. Sådanne præmisser er også en forudsætning, hvis den højt besungne »danske forhandlingsmodel« reelt skal efterleves, såvel i ånd som bogstav.

Hvad angår hospitalsdriften, er Regionerne på grund af størrelsen teoretisk set en bedre konstruktion end amterne, idet der skulle være mulighed for en mere fagligt funderet og dermed rationel hospitalsdrift med mindre tilstedeværelse af udviklingshæmmende lokalpatriotisme. I virkelighedens verden bliver genvinsten ved den større geografi imidlertid ikke taget fuldt hjem i hvert fald ikke for Region Midtjylland, Region Hovedstaden samt Region Syddanmark. Her er lokalpatriotismen tilsyneladende særdeles fremherskende, hvad angår de foreliggende hospitalsplaner. Dette har regeringen vel også indset og derfor nedsat et udvalg, der skal styre udbetalingen fra den såkaldte Kvalitetsfond, begyndende i 2009, hvor der over en årrække er afsat i denne sammenhæng et beskedent beløb på 25 mia. kr. til nybygninger inden for hospitalsvæsenet. Dette udvalg skal godkende ansøgninger fra Regionerne og er endvidere bemyndiget til at fremsætte forslag til hospitalsstrukturen. Dette kombineret med, at finansministeren bestemmer tilførslen af penge til Regionerne ved de årlige økonomiforhandlinger, og Sundhedsstyrelsen i en vis udstrækning bestemmer specialeplanlægningen, ja så er der reelt kun et beskedent og vel nærmest symbolsk politisk råderum for Regionerne, der reelt er statens driftsorganisation på sygehusområdet.

Konklusionen er, at selve den regionale struktur er uhensigtsmæssig med et permanent grundlag for løbende konflikter, der ikke blot kan tilskrives de siddende regionsmedlemmers evner for det politiske håndværk. Hvilket naturligvis ikke er d et samme som, at politiske evner ikke er ønskværdige. De tidligere problemer inden for onkologien kan vel karakteriseres som en kombination af dårlig politisk håndværk fra såvel de regionale politikere som den tidligere sundhedsminister - sidstnævnte var dog »dygtig« nok til at smøre skylden af på en embedsmand - og så en manglende stringens i ansvarsfordelingen i en uhensigtsmæssig forvaltningsstruktur.

De nævnte synspunkter vedrørende regionernes vaklende eksistensgrundlag underbygges af undersøgelsen: »Politikerrollen i de nye regionsråd« udført af MPA-studerende Eskild Lundhus og Jørn Henriksen (Aalborg Universitet) i 2007. I en spørgeskemaundersøgelse påvises - blandt mange interessante resultater - at mere end halvdelen af regionspolitikerne er af den opfattelse, at mulighederne for at få politisk indflydelse er ringe. Kun regionsrådsformanden og politikerne i forretningsudvalget har politisk indflydelse, samt at regionsformanden har fået for stor indflydelse i forhold til regionsrådets øvrige medlemmer. Det mest bekymrende resultat, ud fra en demokratisk synsvinkel, er, at 74% af regionspolitikerne mener »at den administrative forvaltning har fået for stor indflydelse«. Om årsagen til dette udsagn skal søges i for passive politikere eller emsige embedsmænd kan naturligvis ikke afgøres ud fra en sådan analyse. Uanset årsag er embedsmænd med »for stor indflydelse« ikke forenelig med dansk demokratiopfattelse. Undersøgelsesresultaterne kan kun give den konklusion, at også fra en demokratisk synsvinkel er regionsmodellen ikke af en sufficient kvalitet.

Baseret på såvel eksterne som interne parametre bliver konklusionen, at såfremt man ønsker en trelaget politisk struktur i Danmark, må regionsmodellen ændres således, at rettighederne svarer til opgavernes karakter og ikke blot er demokrati på skrømt. Alternativt må Regionerne nedlægges. Sidstnævnte er vel den mest sandsynlige udgang vurderet på basis af den stadigt stigende centralisme, som både kommuner og regioner underkastes fra såvel regeringens som EU's side. En udvikling, der næppe lader sig ændre og derfor kun vanskeligt giver plads til tre i teorien »selvstændige« politiske enheder.

Endelig bør det overvejes, om en tolaget struktur kunne medføre en større og absolut tiltrængt grad af afbureaukratisering. Indiskutabelt er det, at en tolaget struktur vil give en entydig placering af det politiske ansvar for sundhedssektoren og ligeledes en entydig fastlæggelse af de bureaukratiske kommandoveje.

Antallet af »Sorte Per-spil« vil falde drastisk.

Om dette så betyder et kvalitetsløft på de borgernære områder er ikke en selvfølge, men en mulighed.