»Handel, indre marked, toldunion«. Vækkede man EU-borgere i 1980-1990’erne, ville de nok lire den remse af, hvis de blev spurgt, hvad EU laver. Indtil for nylig ville »landbrug, klima og migration« være med i opremsningen. Lige nu og her vil de fleste nok kort og godt svare: »Forsvar og energi«. Men der er et andet politikområde, som vokser sig større og stærkere i EU: sundhed.
Nationale dagsordener som »ventelister, kræftpakker, psykiatri og lægedækning« er måske nok sundhed set med danske øjne. Men set med europæiske er det snarere »kritisk medicin og forsyningssikkerhed«. For sundhedspolitik er i disse år sikkerhedspolitik, og også derfor er sundhed et stærkt stigende anliggende for EU.
Et konkret billede på det er, at Europa-Parlamentet for første gang nogensinde har fået et selvstændigt sundhedsudvalg, som ikke længere er gemt væk under et udvalg, der også beskæftigede sig med miljø og fødevarer. Sundhedsudvalget SANT – som står for Udvalget for Folkesundhed – har nu reel lovgivningsmagt.
På SANT’s bord ligger en hel bunke af ny EU-lovgivning, der bl.a. skal sikre adgang til kritisk medicin som antibiotika i hele EU og skabe sikker og standardiseret infrastruktur, så EU-borgernes patientjournaler og sundhedsdata kan deles frit mellem landene.
Dorte Sindbjerg Martinsen er professor i statskundskab ved Københavns Universitet. Hun forsker netop i EU’s regulering af sundhed, grænseoverskridende sundhedsrettigheder og patientmobilitet, og hun er ikke i tvivl om, hvad hun skal kalde EU’s rolle på sundhedsområdet: »stadig mere omfattende«.
»Vi er gået fra noget, der først og fremmest har været ret begrænset omkring regulering af lægemidler og lidt patientmobilitet, til at vi dag – især siden covid-19-pandemien – ser mere omfattende og støt stigende lovgivning på sundhedsområdet, som berører meget bredt; både patienter, læger, forskning og industrien«, siger Dorte Sindbjerg Martinsen.
»Så der er helt klart stor vækst i reguleringstrykket«, slår hun fast.
Skal man forstå den udvikling, som sundhedspolitik har været igennem i EU, skal man ifølge Dorte Sindbjerg Martinsen helt tilbage til starten. EU startede som bekendt som et handelssamarbejde, EF, som var et samarbejde om et fælles indre marked for varer, tjenesteydelser, kapital og arbejdskraft. Senere blev EF til EU, og samarbejdet blev udvidet til områder som udenrigs- og sikkerhedspolitik samt retlige og indre anliggender.
Selv om EU i dag omfatter endnu flere politikområder, startede det altså som et indre marked, der havde til formål at fremme velstand gennem økonomisk integration. På det indre marked er der siden da handlet varer i stor stil på tværs af landene – herunder også lægemidler. Derfor har der gennem EU’s levetid også været behov for sundhedsregulering af lægemidler og medicinsk udstyr, ligesom lovgivning om arbejdskraftens frie mobilitet har haft indflydelse på sundhedssystemer i landene, forklarer Dorte Sindbjerg Martinsen.
Dertil kommer domme fra EU-domstolene, som i årenes løb har haft betydning på sundhedsområdet. Skandaler inden for medicinsk udstyr som brystimplantater og hofteproteser, som har ført til strammere regler og øget kontrol i EU særligt med en omfattende ny forordning om medicinsk udstyr i 2017. Alt sammen eksempler på forhold, der ifølge Dorte Sindbjerg Martinsen i årenes løb har været med til at forøge »reguleringstrykket« på sundhedsområdet.
Det, der for alvor markerede et skifte for EU som sundhedsaktør, var dog covid-19-pandemien, fortæller hun. Med de udfordringer, som den bragte med sig, opstod »den europæiske sundhedsunion« i 2020, hvis erklærede mål er at sikre, at EU-landene er bedre rustet til at reagere på fremtidige sundhedskriser.
»Pandemien har italesat, at EU skal blive bedre til at håndtere katastrofer, herunder sikre forsyningssikkerhed, og at kritiske lægemidler er tilgængelige på tværs af EU-lande. Tidligere var det mere et nationalt anliggende, men nu er det blevet noget, som EU kigger meget på«, fortæller Dorte Sindbjerg Martinsen med henvisning til EU's lægemiddelpakke, også kaldet »farmakopakken«, som er en omfattende reform af EU's lægemiddellovgivning med det formål at forbedre patienters adgang til lægemidler, styrke den europæiske medicinalindustris konkurrenceevne og fremme innovation.
I farmakopakken ligger også Critical Medicines Act – lovgivning, som skal sikre en stabil forsyning af kritiske lægemidler i EU og reducere afhængigheden af eksterne leverandører som Kina og Indien.
Ligeledes er det meningen, at EU skal have en ny life science-strategi, der skal styrke industriens rammevilkår og sørge for, at sundhed og life science bliver en europæisk styrkeposition.
Og endelig er der forordningen om Health Technology Assessment – medicinsk teknologivurdering, som giver fælles metoder til at sikre kvaliteten af medicinske produkter og udstyr, som indkøbes i EU.
Alt sammen eksempler på EU-regulering på sundhedsområdet, som vedtages og træder i kraft i disse år.
Når EU har stigende fokus på sundhedspolitik, falder det i tråd med EU's måde at fungere på, forklarer Dorte Sindbjerg Martinsen.
»EU er kendetegnet ved, at fokus flytter sig på grund af pres, der opstår. Det boost og den forståelse, der kom af pandemien, gav EU fokus på sin vigtige rolle i forhold til sundhed. Det fokus, er der mange, der ønsker at fastholde«, siger hun.
For få år efter pandemien kan EU’s fokus på sundhed allerede være truet af andre kriser. Der er godt nok en farmakopakke på vej, og en ny lov om deling af sundhedsdata er vedtaget, men der er ét sted, hvor man for alvor kan se, hvor EU’s primære fokus bliver de næste mange år: budgettet.
EU står lige nu over for at skulle forhandle sit langsigtede budget, også kaldet den »flerårige finansielle ramme«, som fastlægger udgiftsprioriteterne fra 2027 og flere år frem. Det nuværende langsigtede budget løber fra 2021 til 2027. Derfor bliver det budget, der ender med at blive vedtaget, et klart billede på, hvor EU’s primære fokus ligger fremover, forklarer Dorte Sindbjerg Martinsen.
»Det fokus, der kom på sundhed og global sundhed, flytter nu over på sikkerheds- og forsvarspolitik. Det er der, EU i højere grad er på vej hen. Derfor bliver det spændende, om man kan fastholde de midler, som man fik forøget til sundhedsområdet, og holder fast i, at der også er et sikkerhedsaspekt i forsyningssikkerhed i forhold til lægemidler«, siger Dorte Sindbjerg Martinsen.
Lige så interessant bliver det, mener Dorte Sindbjerg Martinsen, hvilken vægt EU kommer til at spille i forhold til global sundhed, hvor EU lige nu har chancen for at steppe op og udfylde tomrummet efter USA, der bl.a. har forladt WHO.
»Det bliver interessant at se, om EU enten vælger at fastholde sin rolle, for EU er i forvejen en stor spiller i forhold til globale sundhedsprogrammer, eller om man vil styrke sin rolle«, siger Dorte Sindbjerg Martinsen.
Men én ting er, at EU gerne vil være klar til en ny pandemi eller forhindre en gentagelse af det halve års tid, hvor Bulgarien ikke havde adgang til antibiotika på grund af forsyningsproblemer. Desuden vil EU med vedtagelsen af et nyt »europæisk sundhedsdatarum« – European Health Data Space – gerne digitalisere lande, der stadig har patientjournaler på papir, så sundhedsdata kan deles på tværs af alle 27 lande.
Noget andet er: Har det i forvejen gennemdigitaliserede Danmark med antibiotika nok på hylderne og egen stærk farmakoindustri brug for EU på netop sundhedsområdet? Svaret er Dorte Sindbjerg Martinsen ikke i tvivl om.
»Det har vi. Det så vi under pandemien. Vi havde i allerhøjeste grad brug for EU«, siger hun og peger på EU’s arbejde med at begrænse spredningen af covid-19 med fælles EU-rejseregler og coronapas samt EU’s rolle i at sikre forsyning af medicinsk udstyr og indkøb af vacciner samt fremme af forskning i behandlinger og vacciner.
»Danmark er en lille spiller, og EU er verdens største marked, så i kritiske situationer har vi selvfølgelig brug for EU. Dertil kommer, at når man er flere medlemslande, der går sammen, så får man også billigere medicin og udstyr. Hvis Danmark eller andre lande under pandemien skulle have opkøbt vacciner alene, havde det været fordyrende, og konkurrencen ville have gjort, at nogle lande ikke havde fået fat i vacciner. Derfor er det den vej, det går. Vi får ikke mindre EU, hvad angår sundhed«, slår Dorte Sindbjerg Martinsen fast.
Måske er der én ting mere, man i søvne ville sige om EU tilbage i 1980-1990’erne: lobbyisme. Et tema, som stadig lever. Siden Europa-Parlamentets sundhedsudvalg blev forfremmet til et selvstændigt udvalg med lovgivningsindflydelse, har en kritisk gruppe i parlamentet været højlydt bekymrede for, at udvalget vil blive en åben dør for lobbyister – en slags lægemiddelindustriens forlængede arm.
Dorte Sindbjerg Martinsen kalder det »klart«, at den slags bekymringer rejser sig.
»Både patientforeninger og industrien ved godt, hvor de skal gå hen for at påvirke parlamentet og medlemslandene. Der er massiv lobbyisme. Hvor meget, det påvirker, er svært at sige. Men når patientforeningernes og industriens ve og vel i højere grad er reguleret af EU, er de selvfølgelig til stede der, hvor de store beslutninger træffes – i EU’s institutioner«, siger Dorte Sindbjerg Martinsen.
Det er en velkendt mekanisme, at når et nyt politikområde bliver reguleret i EU, hvormed produktion risikerer at blive fordyret og besværlig, så truer industrien med at flytte den ud af EU. Det er det samme, som farmakoindustriens lobbyister lige nu gør: Hvis I regulerer os for meget, flytter vi bare. Og det er der en vis lydhørhed over for i EU-systemet, vurderer Dorte Sindbjerg Martinsen.
»Der er en ny erkendelse i EU af, at man er nødt til at fastholde forskning, produktion og innovation i Europa. Det lærte vi af pandemien. Men det er en balance. Man skal sikre adgang til lægemidler for så mange som muligt og samtidig sikre regulering, uden at reguleringstrykket bliver for stort eller kompliceret«, siger hun.
Måske kan det undre, med EU’s lange historie, at Europa-Parlamentet først har fået et selvstændigt sundhedsudvalg i år. Men det skal ses i en større kontekst, forklarer den danske professor, og det handler om mere og andet end sundhed.
»Det er et markant udtryk for, at Europa-Parlamentet i det hele taget presser på for at spille en meget større og vigtigere rolle i EU. Det er en del af et bredere forsøg på udligning af magten mellem EU’s andre institutioner: Rådet og Kommissionen«, forklarer Dorte Sindbjerg Martinsen.
I det lys er det også interessant, om det betyder noget, at vi har en dansk politiker, nemlig Stine Bosse (M), siddende som næstformand og dermed en del af ledelsen i Europa-Parlamentets sundhedsudvalg.
»Jeg mener bestemt, at det gør en forskel. Hun er en af de parlamentarikere, der har mest kendskab til og fokus på sundhed. Det, at hun sidder i udvalget som næstformand, giver hende mulighed for at drive nogle agendaer«, siger Dorte Sindbjerg Martinsen og peger konkret på, at Stine Bosse med sin position og sin tyngde kan få vigtige skyggeordførerskaber og sikkert også de endnu tungere ordførerskaber.
I EU-regi er skyggeordfører en magtfuld position, fordi man som skyggeordfører forhandler lovgivning på vegne af sin politiske gruppe i parlamentet. Som ordfører forhandler man på hele parlamentets vegne. Stine Bosse forhandler f.eks. farmakopakken på vegne af sin gruppe, den liberale Renew Europe.
»Det er helt klart den måde, man får indflydelse på i EU. Men jeg tror ikke, at vi kommer til at se, at hun driver en dansk agenda. Hun ser sundhedsområdet meget europæisk«, vurderer Dorte Sindbjerg Martinsen, hvad Stine Bosse også selv har fortalt om til Ugeskrift for Læger.
Danmark vil formentlig også tage den europæiske lægekittel på, når vi overtager EU-formandskabet det næste halve år.
»Det er klart, at sundhed kommer til at spille en rolle for det danske formandskab, fordi den store farmakopakke og Critical Medicines Act står for at skulle igennem lovgivningssystemet. Danmark har som life science-nation en stor interesse i, hvordan den lovgivning bliver forhandlet. Men om vi kan nå at lukke lovgivningen under formandskabet, det får vi at se«, siger Dorte Sindbjerg Martinsen.
Fakta
